Met het verdwijnen van de WOB is onderzocht hoe Zaanstad in 2018, 2019 en 2020 omging met verzoeken om openbaarmaking van bestuursbesluiten. Daaruit bleek dat veel vaker dan elders verzoeken geheel werden afgewezen: 37 procent tegen een landelijk gemiddelde van dertien procent. Een verklaring voor dit verschil wordt niet gegeven.
Op 1 mei treedt de Wet open overheid (WOO) in werking, ter vervanging van de Wet openbaarheid van bestuur. Ook de gemeente Zaanstad moet daarmee sneller beslissen op informatieverzoeken en meer informatie uit eigen beweging openbaar maken dan nu. De Rekenkamer Metropool Amsterdam heeft het college daarvoor een aantal adviezen gegeven. Burgers krijgen met de WOO recht op overheidsinformatie en het college en andere bestuursorganen zoals de gemeenteraad worden verplicht om zich over de openbaarheid te verantwoorden. Met de inwerkingtreding van de wet moet een cultuurverandering richting openheid bereikt worden.
Juridisch en bestuurskundig onderzoeksbureau Pro Facto voerde een benchmark uit onder 93 decentrale overheden – waaronder de gemeente Zaanstad – over de afhandeling van WOB-verzoeken. Op basis daarvan concludeert de Rekenkamer dat Zaanstad de organisatorische randvoorwaarden, waaronder de procedures, taakverdeling en centrale registratie op orde heeft. Tegelijkertijd zijn er aandachtspunten, zoals het ontbreken van beleid voor de omgang met het openbaar maken van overheidsinformatie en kunnen WOB-besluiten beter worden gemotiveerd.
Iedereen kan verzoek indienen
De overheid wordt geacht informatie over (de voorbereiding en de uitvoering van) beleid actief openbaar te maken zodra dat in het belang is van een goed en democratisch bestuur. Wat betreft de passieve openbaarmaking is bepaald dat iedereen die geschreven documentatie wil hebben over een bestuurlijke aangelegenheid daarvoor een verzoek kan indienen. Als dat verzoek voldoende specifiek is, moet het bestuursorgaan erop reageren. De verzoeker hoeft niet aan te tonen dat hij of zij een specifiek belang heeft bij het openbaar maken van de informatie. Er zij wel uitzonderingen op die regels zoals de schade voor de staatsveiligheid, bedrijfs- en fabricagegegevens, specifieke persoonsgegevens, economische en financiële belangen van de overheid en de opsporing en vervolging van strafbare feiten.
Documenten die zijn opgesteld voor intern beraad dienen in beginsel meteen te worden ontdaan van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’: meningen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies en de daarbij aangevoerde argumenten van één of meer mensen over de bestuurlijke aangelegenheid. Die persoonlijke beleidsopvattingen kunnen wel geanonimiseerd worden verstrekt. De uitzonderingen leiden tot de beruchte weggelakte passages in stukken, die soms bijna de hele pagina beslaan.
Duurzame digitale toegankelijkheid
Zaanstad moet met de komst van de WOO onder meer maatregelen treffen voor het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. Bovendien moet de werkwijze worden aangepast. Het preciseren van het WOO-verzoek moet binnen twee weken plaatsvinden, de ‘verlenging’ van de beslistermijn wordt teruggebracht van vier naar twee weken en ‘verlengen’ is alleen nog mogelijk als de omvang of complexiteit van de informatie dat rechtvaardigt.
Zaanstad had geen vastgesteld beleid voor passieve openbaarmaking. Daarmee zijn er ook geen doelstellingen en ambities voor bijvoorbeeld de wenselijke beslistermijnen of de beoogde klanttevredenheid bij het afdoen van verzoeken bekend. Er zijn wel diverse, actuele, interne werkinstructies, die volgens Pro Facto voldoen aan de eisen die de Algemene wet bestuursrecht en de beginselen van behoorlijk bestuur daaraan stellen. Ook de taakverdeling en verantwoordelijkheden bij de afhandeling van WOB-verzoeken zijn goed en logisch geregeld, aldus de onderzoekers. Er was geen beleid voor de openbaarmaking van voor burgers relevante informatie.
Wisselende cijfers
In de periode van 2018 tot en met 2020 ontving Zaanstad 406 WOB-verzoeken (163, 109 en 134), liet ze Pro Facto weten. De onderzoekers ontdekten in de Jaarrekening 2020 echter hogere cijfers en wel een totaal van 464 WOB-verzoeken met in 2018 183 stuks, een jaar later 125 en in 2020 156. ‘Dit roept de vraag op hoe betrouwbaar de sturingsinformatie is. Anders dan de landelijk stijgende trend die (ook) uit de benchmark blijkt, is er bij de gemeente Zaanstad opvallend genoeg geen sprake van een jaarlijkse stijging van het aantal WOB-verzoeken,’ constateren de onderzoekers.
Veel verzoeken van burgers…
Bij de achtergrond van verzoekers valt hen in Zaanstad het hoge percentage ‘burgers’ op (gemiddeld 65; in Zaanstad 85). Datzelfde kan – in relatieve zin – gezegd worden van het aantal raadsleden dat WOB-verzoeken doet (gemiddeld één procent, in Zaanstad het dubbele. ‘Sowieso is het indienen van WOB-verzoeken door raadsleden opvallend, omdat hen bij het vragen van informatie (ook of juist) de weg van de artikelen 155, 169 en 180 Gemeentewet open staat. Bij het bewandelen van die weg zou een raadslid namelijk meer informatie kunnen ontvangen dan bij een WOB-verzoek,’ schrijven zij.
… en van raadsleden
Het eindrapport van Pro Facto uit februari bevat drie algemene verklaringen waarom volksvertegenwoordigers een WOB-verzoek indienen:
- Sommige volksvertegenwoordigers willen hun inwoners te laten zien dat zij de openbaarheid van informatie belangrijk vinden.
- Collegeleden kunnen inlichtingen ook mondeling of schriftelijk verstrekken, zonder ook de achterliggende documenten met informatie te verstrekken. Met een toegewezen WOB-verzoek krijgt een raadslid de achterliggende documenten wel.
- Een WOB-verzoek geeft een raadslid de mogelijkheid om álle informatie die is neergelegd in documenten rondom een bepaald thema of onderwerp op te vragen. Het uitzoekwerk is in dat geval dan voor rekening van het college of de burgemeester. Dit kan voorkomen dat het raadslid genoegen moet nemen met een politiek gekleurd of politiek correct antwoord.
- Het indienen van een Wob-verzoek is wettelijk gezien vormvrij. Op de website van de gemeente Zaanstad is een webformulier ter beschikking gesteld en is informatie opgenomen over het indienen van een verzoek.
De vindbaarheid van de informatie op de website is door Pro Facto beoordeeld als ‘goed’, evenals de begrijpelijkheid en de leesbaarheid. Dat laatste geldt ook voor de concrete WOB-besluiten en brieven die zijn bestudeerd. De volledigheid van de informatie op de website is ‘matig’, aldus Pro Facto. Daarbij valt onder meer op dat er beperkte informatie is opgenomen over het wettelijke toetsingskader. Op de gemeentelijke site wordt alleen de mogelijkheid geboden om een WOB-verzoek via een webformulier in te dienen. De WOB-verzoeker wordt niet gewezen op een andere wijze van indienen. Voor niet-digitaal onderlegde burgers of verzoekers met een andere voorkeur is de digital only werkwijze belemmerend.
Te nieuwsgierig
Er wordt op de website van Zaanstad gevraagd naar de reden van het WOB-verzoek. Beantwoording is niet verplicht, maar het stellen van de vraag ‘staat wel wat op gespannen voet met het expliciete uitgangspunt dat het niet nodig is om een verzoek te onderbouwen,’ aldus het eindverslag van Pro Facto. In positieve zin valt op dat Zaanstad de ingediende verzoeken zelfstandig beoordeelt en dus niet zonder meer de benaming volgt die een verzoeker daaraan geeft. Verzoeken om inzage in een ‘eigen dossier’ worden bijvoorbeeld niet als WOB-verzoek aangemerkt en hetzelfde geldt bij verzoeken om informatie voor alleen de verzoeker zelf of over een niet-bestuurlijke aangelegenheid.
Beslistermijnen
De WOB schrijft voor dat het college uiterlijk binnen vier weken moet beslissen op een verzoek (voor verzoeken over milieu-informatie is deze termijn twee weken) en dat het college de beslistermijn eenmalig met maximaal vier weken kan verlengen. Daarnaast kan het college de beslistermijn opschorten om bijvoorbeeld andere belanghebbenden de mogelijkheid te bieden hun zienswijze te geven op het voorgenomen besluit. Zaanstad geeft aan bij circa de helft van de WOB-verzoeken (53 procent) binnen de vierwekentermijn te beslissen. De gemiddelde doorlooptijd is zeven weken.
Voor milieu-informatie gelden afwijkende beslistermijnen en de meeste overheden (67 procent) bekijken altijd (of meestal) of een verzoek milieu-informatie betreft. Zaanstad geeft zelf aan deze check altijd te verrichten. Uit de dossierstudie volgt echter dat dit in ieder geval in één geval niet is gebeurd en deze categorie wordt in Zaanstad ook niet apart geregistreerd, lezen we. Overheden moeten inzichtelijk (kunnen) maken hoe naar de gevraagde informatie is gezocht. Dat was echter in geen enkele van de tien onderzochte Zaanse WOB-dossiers te achterhalen. Dat moet dus beter.
Onderbouwing onvoldoende
Pro Facto constateert verder dat er in Zaanstad bij vier van de tien beoordeelde besluiten niet zorgvuldig is omgegaan met de mogelijkheid om de openbaarmaking (van passages) te weigeren met een verwijzing naar de uitzonderingsgronden in de wet. Zo wordt in een aantal besluiten niet specifiek genoeg verwezen naar de uitzonderingsgrond, wordt de toepassing ervan niet voldoende gemotiveerd en/of wordt de belangenafweging niet voldoende kenbaar gemaakt. Daarmee dient dus nog een verbeterslag te worden gemaakt. Zaanstad maakte bovendien in één geval informatie wit in plaats van zwart, hetgeen een vorm van creativiteit is die niet is toegestaan.
Ingediende WOB-verzoeken en/of (een samenvatting van de) van de besluiten daarover worden door Zaanstad niet op de website gepubliceerd. Bijvoorbeeld Amsterdam en Utrecht en de provincie Noord-Holland doen dat wel. Tegen de landelijke trend in nam het aantal ingediende bezwaren tegen WOB-besluiten in Zaanstad toe, terwijl die landelijk stabiel bleef op zes procent. Hier waren die percentages vier in 2018elf in 2019 en twaalf in 2020. Dat zou kunnen samenhangen met het hoge percentage Wob-verzoeken dat volledig wordt afgewezen, aldus Pro Facto.
Geen lerende organisatie
De onderzoekers vonden maar weinig informatie over ingediende en afgehandelde bezwaren in gemeentelijke stukken. Inhoudelijk wordt er niet gereflecteerd op de afhandeling van bezwaarschriften, constateren zij en noemen dat een gemiste kans om te leren van bezwaren, ook voor wat betreft het afhandelen van WOB-verzoeken. Over de onderzochte periode werden in Zaanstad acht besluiten na bezwaar (deels) herroepen. Dat was met 27 procent van het aantal ingediende bezwaren relatief hoog.
Met de inwerkingtreding van de WOO wordt het college verplicht om in de begroting in de openbaarheidsparagraaf aandacht te besteden aan de beleidsvoornemens wat betreft de uitvoering van de WOO. In de jaarlijkse verantwoording moet het college vervolgens verantwoording afleggen over de uitvoering van de wet. Alles overziend komt de Rekenkamer met vier adviezen:
Stel beleid op
Formuleer beleid over het openbaar maken van overheidsinformatie, zodat helder wordt welke bestuurlijke ambities (zoals beoogde beslistermijnen, rechtmatigheid, klanttevredenheid) er bestaan, mede in het licht van de inwerkingtreding van de Wet open overheid. Zorg dat dit beleid een concrete vertaling van die ambities bevat zodat er in de uitvoering op kan worden gestuurd en het bestuur zich hierover kan verantwoorden in de openbaarheidsparagraaf.
Verbeter de informatievoorziening
Verbeter de informatievoorziening op de gemeentelijke website. Overweeg daarnaast om een centraal telefoonnummer en e-mailadres op te nemen waar informatie over (lopende) verzoeken kan worden ingewonnen en waar WOO-verzoeken kunnen worden ingediend. Publiceer de afgehandelde dossiers, zodat (deels) openbaar gemaakte documenten niet alleen voor iedereen openbaar zijn, maar ook voor iedereen toegankelijk. Zorg ervoor dat de gepubliceerde documenten ook toegankelijk zijn voor mensen met een (visuele) beperking.
Openheid over verzoeken
Monitor en rapporteer jaarlijks over de afhandeling verzoeken, zodat raadsleden en anderen ook weten welke maatschappelijke vragen er leven. Of doe dat continu via het publiceren van de lopende WOO-verzoeken en afgehandelde dossiers op de gemeentelijke website. Overweeg daarbij om overzichtsinformatie (zoals aantallen verzoeken, gemiddelde beslistermijnen, indeling naar domein) op een geordende manier toegankelijk te maken.
Overleg met gemeenteraad
Het onderzoek was beperkter dan gemeenten van de Rekenkamer gewend zijn. ‘Dat betekent dat het nuttig is om sommige onderwerpen voor de gemeenteraad nog wat verder uit te diepen,’ schrijft zij. Daarbij wordt gedacht aan:
- Het aantal WOB-verzoeken;
- Waarom raadsleden zich genoodzaakt voelen om een WOB-verzoek in te dienen;
- Het hoge percentage WOB-verzoeken dat geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd;
- De kwaliteit van de WOB-besluiten, waaronder het correct toepassen van de uitzonderingsgronden, het motiveren daarvan en het ‘wit lakken’ van informatie;
- Het toenemende aantal bezwaarschriften en hoe daarvan geleerd wordt;
- De afhandel- en beslistermijnen;
- De betrouwbaarheid en de volledigheid van de sturingsinformatie over de afhandeling van verzoeken;
- De voortgang bij de voorbereiding op de WOO.
