Bestuursrechters moeten hun evenredigheidstoets van maatregelen zoals een woningsluiting of een dwangsom aanpassen, vinden de staatsraden advocaat-generaal Rob Widdershoven en Peter Wattel. Bestuursrechters zouden de evenredigheid van bestuurlijke maatregelen moeten toetsen zoals dat in het Europese recht gebeurt.
De sluiting van (drugs)panden is in Zaanstad bepaald geen uitzonderlijke situatie en evenmin dat de ingreep wordt voorgelegd aan de rechter, omdat de gedupeerde vindt dat hij of zij daarmee te zwaar gestraft wordt voor een vergrijp dat meestal door een ander – in het geval van drugs vaak een huurder – is gepleegd. In hun vandaag uitgebrachte conclusie stellen Widdershoven en Wattel dat de bestuursrechter hierbij de drietrapsraket uit het Europese recht zou moeten volgen: de maatregel eerst beoordelen op de geschiktheid voor het nagestreefde doel, dan de noodzakelijkheid (is er geen minder ingrijpende maatregel die even effectief is?) toetsen en vervolgens de maatvoering, zoals de duur van een woningsluiting of de hoogte van een dwangsom.
Meer vrijheid bij toetsing
Verder zou de bestuursrechter de intensiteit van zijn toets moeten laten afhangen van de concrete belangen die bij een bestuurlijke maatregel zijn betrokken en van de vraag in hoeverre die maatregel grondrechten aantast. Daarnaast vinden de staatsraden advocaat-generaal dat de bestuursrechter een bestuurlijke maatregel ook aan het evenredigheidsbeginsel moet kunnen toetsen als de wet bepaalt dat de maatregel verplicht moet worden opgelegd. De staatsraden advocaat-generaal verdiepten zich in de zaak op verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Hoe indringend de bestuursrechter de evenredigheid van een bestuurlijke maatregel beoordeelt, zou moeten afhangen van ‘het gewicht van de algemene en particuliere belangen die bij zo’n maatregel een rol spelen en van de vraag in hoeverre de maatregel de grondrechten aantast,’ aldus de conclusie. Het bestaande strikte onderscheid tussen twee mogelijke toetsingsintensiteiten (terughoudend en indringend) zou moeten verdwijnen.
Verschil tussen beleid, voorschrift en wet
In welke gevallen een bestuurlijke maatregel kan worden opgelegd, kan zijn geregeld in beleid, een algemeen verbindend voorschrift (bijvoorbeeld een ministeriële regeling) of een wet die door het parlement is aangenomen. In de eerste twee gevallen wordt de rechterlijke evenredigheidstoets volgens de staatsraden advocaat-generaal niet beperkt door de Grondwet of enige andere regel.
Een bestuursrechter kan beleid of een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten in een concrete zaak als een daarop gebaseerde bestuurlijke maatregel onevenredig uitpakt. Hij kan zo’n voorschrift ook onverbindendverklaren als de toepassing structureel tot onevenredige uitkomsten leidt. Dat algemeen verbindend voorschrift zal dan vervangen moeten worden.
Wanneer een bestuurlijke maatregel verplicht moet worden opgelegd op grond van een wet die door het parlement is aangenomen, dan is er in beginsel alleen ruimte voor een evenredigheidstoets als daar een basis voor is in het Europese recht of rechtstreeks werkend internationaal recht. De rechter kan de wet wel in een concrete zaak buiten toepassing laten, maar alleen als de onevenredigheid het gevolg is van een omstandigheid die de wetgever niet in zijn afwegingen heeft betrokken.
