Woningbouw versus natuur: puzzel die nog lang niet gelegd is

Foto: Needpix / CC0

Wat betreft de stikstofproblematiek heeft Zaanstad een bijzonder ongunstige ligging, met in de directe omgeving drie stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden: de Polder Westzaan, het Wormer- en Jisperveld en de Kalverpolder en het Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld en Het Twiske. Er ligt nu een Plan van Aanpak Stikstof Zaanstad om de woningbouw weer vlot te trekken zonder de natuur geweld aan te doen.

De afstand tussen vrijwel ieder project in Zaanstad en een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied is klein en daarmee de depositie relatief hoog. In 2015 werd de Programmatische Aanpak Stikstof geïntroduceerd. Het doel van de PAS was om de hoeveelheid stikstof (en dan meer spcifiek stikstofoxiden (NOx) en gebonden stikstof (ammoniak NH3 en ammonium NH4) terug te dringen, de natuur te versterken en tegelijkertijd economische ontwikkelingen mogelijk te maken. De PAS bood ruimte om vergunningen te verlenen zelfs als dat betekende dat er extra stikstof in de natuurgebieden terechtkwam. Maatregelen achteraf zouden de extra stikstofdepositie weer moeten compenseren.

PAS-uitspraak

Eind mei vorig jaar zette de Raad van State er echter een streep door en sindsdien is ook Zaanstad in last. De RvS oordeelde dat een toestemming vooraf niet toegestaan was en konden er geen nieuwe vergunningen worden uitgegeven. Bestaande vergunningen bleven van kracht. Ook een drempelwaarde voor kleine stikstofuitstoot bestaat nu niet meer: iedere toename in stikstofuitstoot is inmiddels vergunningplichtig.

Ook woningbouwprojecten stoten stikstof uit. In de bouwfase via vrachtwagens en ander materieel en na de bouw door een toename van het verkeer en het evenruele gasverbruik. Alle uitgestoten stikstof komt in de vorm van depositie terug op de bodem. De omvang wordt met Aerius berekend op basis van vastgestelde data. Type x woning levert gemiddeld y verkeersbewegingen op per etmaal. Veel gegevens worden zo in de rekenmethode ingevoerd.

Overal anders

De gevoeligheid voor stikstof is per gebied anders en afhankelijk van het natuurtype en ook de al bestaande stikstofbelasting is per locatie anders. De bouwfase van woningen mag nergens in een Natura 2000-gebied meer dan 0,05 mol/ha aan extra stikstofdepositie opleveren. Deze drempelwaarde van 0,05 geldt alleen voor tijdelijke depositie. De bewoningsfase moet zelfs op 0,00 blijven. Hoe dichter bij een beschermd natuurgebied, hoe groter de kans op een teveel aan stikstofdepositie. Dat is dus het gegeven waar Zaanstad mee uit de voeten moet zien te komen.

 

 

De stikstofgevoeligheid van de Natura 2000-gebieden rondom de gemeente is hoog. Veel gebiedsdelen hebben een Kritische Depositiewaarde van 714 Mol stikstof per hectare per jaar. Dat betekent dat de instandhouding in gevaar komt als de stikstofdepositie boven die waarde uitkomt. De huidige stikstofbelasting van de natuurgebieden rondom Zaanstad varieert van ca 1000 Mol/ha tot ruim 1800 Mol/ha. De stikstofnorm wordt daarmee al fors overschreden.

Herkomst

De doelstelling van het Rijk als wetgever en van de provincie als verantwoordelijke instantie voor natuurbeleid is om de depositie op termijn op of onder de Kritische Depositiewaarde te brengen. In sommige gevallen betekent dat dus terug van ruim 1800 Mol/ha naar 714 Mol/ha. De herkomst van het stikstof is divers: ruim een kwart van de depositie in de Zaanse Natura 2000-gebieden komt uit het buitenland, de landbouw is verantwoordelijk voor ongeveer 35 procent en bedrijven als Tata Steel en Schiphol maar ook enkele Zaanse ondernemingen zijn grote uitstoters. Verder zorgen ook het wegverkeer en woningen voor een aandeel in dit relatief drukke deel van het land.

Uit impasse komen

De kritische depositiewaarde van een Zaans Natura 2000-gebied wordt dus in sommige gevallen met 1100 Mol/ha/jaar overschreden en als een woningbouwproject 0,01 Mol/ha/jaar veroorzaakt in de gebruiksfase moet er voor dat project een oplossing gevonden worden, want  anders kan er geen vergunning verleend worden. De bijzondere ligging van Zaanstad in combinatie met de grote woningbehoefte schept een uitdaging. Een groot aantal woningbouwprojecten kan sinds 29 mei 2019 niet zonder meer doorgang vinden. Op alle mogelijke manieren wordt gewerkt om uit die impasse te komen, staat in het Plan van Aanpak Stikstof Zaanstad. Maar voor alle betrokken partijen is de nieuwe stikstofwerkelijkheid nog veelal onontgonnen gebied.

 

 

 

 

Door de grote inzet van mensen en middelen lukt het regelmatig om toch een woningbouwproject weer vlot te trekken. Er staan een aantal opties open om door te kunnen met bouwen, zoals schoner werken aan gasloze huizen. Door bij de ontwikkelaar / bouwer af te dwingen dat schone vrachtwagens en ander materieel gebruikt wordt en bijvoorbeeld elektrische heftrucks kan de depositie in de realisatiefase soms op of onder de 0,05 mol/ha worden gebracht. Vooral kleinere projecten zijn met deze maatregelen te realiseren.

Tiny en tijdelijk

Prefab bouw en ook sommige tijdelijke (container)woningen en Tiny Houses zijn gemakkelijker te realiseren, omdat de productie van de materialen veelal op de fabriekslocatie van de bouwer gebeurt en niet in Zaanstad. Zo is de bouw en de daarmee gemoeid gaande stikstofuitstoot gedekt door de vergunning van de fabriek en hoeft die niet meegeteld worden bij het woningbouwproject. Ook bouwen met hout en duurzaam / circulair bouwen kan een deel van de oplossing brengen.

Intern salderen

Een tweede hulpmiddel is intern salderen. Als op de locatie van een woningbouwproject een fabriek, kantoorgebouw of oude woningen staan is de kans dat er met de stikstofruimte van het oude gebruik van het terrein intern te salderen is. Als bijvoorbeeld een te sluiten fabriek 1 mol stikstofdepositie veroorzaakt dan is daar tot 1 mol aan woningbouw te realiseren. Soms blijft er zelfs stikstofruimte over doordat de woningbouw bijvoorbeeld maar 0,18 mol depositie veroorzaakt. Ook maatregelen die industrie treft om schoner te gaan produceren worden onderzocht op mogelijkheden voor intern salderen. Onder meer De Zaanse Helden, de Houthavenkade en de Bannehoven zijn ‘gered’ door intern salderen.

Extern salderen

Als op de woningbouwlocatie géén stikstof geproduceerd wordt gaat die vlieger echter niet op. Dan kan gebruik worden gemaakt van de  stikstofuitstoot die wordt voorkomen als een fabriek of andere uitstoter in de omgeving gesloopt wordt of de uitstoot vermindert. Die afname kan dan onder voorwaarden extern gesaldeerd worden bij de bouw van de huizen. In tegenstelling tot bij intern salderen komt 30 procent van de stikstofruimte in dat geval ten gunste van de natuur. De overgebleven 70 procent kan gebruikt worden om de woningbouw te realiseren.

Kansen

Ook hier liggen wel enkele kansen voor Zaanstad, aldus het plan van aanpak. Voor meerdere projecten wordt gezocht naar stikstofruimte om extern te salderen. Ook maatregelen die de industrie treft om schoner te gaan produceren worden onderzocht op mogelijkheden voor extern salderen. In een enkel geval wordt bekeken of de projectbegrenzing verruimd kan worden zodat de aanpassing in de industrie in hetzelfde project als de woningbouw valt. Daarmee is er sprake geen sprake meer van extern salderen maar van intern salderen en is er meer ruimte beschikbaar en is er geen milieu-effectrapportage nodig.

Faseren

Een derde reddingsboei is faseren. Omdat de hoogste depositie in het jaar met de hoogste uitstoot maatgevend is, kan faseren van een project ook mogelijkheden bieden. Stel dat in de bouw van een x aantal woningen in 2021 de hoogste depositie op 0,06 uitkomt in de realisatiefase, dan kan het project vooralsnog niet doorgaan. Maar als de bouw over 2021 en 2022 wordt uitgesmeerd dan komt de hoogste jaarlijkse uitstoot uit op 0,03 uit en kan het project wél door. Dit geldt overigens alleen voor de realisatiefase. Depositie in de gebruiksfase is met faseren niet op te lossen.

Een andere oplossing kan zijn om te berekenen wat er wel gerealiseerd kan worden zonder de 0,05 en 0,00 te overschrijden. Als bijvoorbeeld 1000 woningen 1,1 mol depositie veroorzaken dan is het aantal omlaag bij te stellen tot de genoemde 0,05 en 0,00. Voor één project in Zaanstad wordt hiermee op dit moment gerekend.

Beargumenteren

Beargumenteren (als dat mogelijk is) dat extra stikstofdepositie geen significante gevolgen heeft voor de doelen van het Natura 2000-gebied is in theorie mogelijk met een zogenoemde passende beoordeling (een ecologische toets). Dat moet een onafhankelijk bureau vaststellen. Er zijn gemeenten die zonder onderzoeken aannemen dat een depositie van 0,05 (ook in de gebruiksfase) nooit significant is en vergunnen daarmee het project. Dit is wel risicovol: de vergunning kan altijd nog aangevochten worden. Omdat er nog heel weinig jurisprudentie is over deze redenatie kan een rechter ook anders oordelen, omdat alle stikstofgevoelige natuurgebieden feitelijk al boven de kritische depositiewaarde zitten.

ADC-toets

De ADC-toets is de laatste stap die doorlopen kan worden om toestemming te verkrijgen voor een project. Als uit de passende beoordeling niet uit te sluiten is dat er significante effecten zijn kan een ADC-toets een laatste ontsnappingskans bieden. Voor die uitgevoerd kan worden moet al een aantal stappen doorlopen zijn. Er moeten maatregelen genomen zijn om de depositie te verminderen, er moet een passende beoordeling zijn uitgevoerd en er moet gezocht zijn naar mogelijkheden voor intern en extern salderen. Als deze eerdere stappen onvoldoende hebben opgeleverd, dan kan een ADC-toets worden uitgevoerd.

Tijdrovend

In die toets moet worden beargumenteerd dat er geen alternatieven zijn en dat er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang en er moeten compenserende maatregelen getroffen worden in de Natura 2000-gebieden waar de stikstofdepositie toeneemt. Een ADC-toets is tijdrovend en kan niet zonder overleg met de beheerder van het natuurgebied, want daar moeten immers ook maatregelen getroffen worden.

Wél door

De stikstofwinst die is geboekt door de snelheid op de snelwegen terug te brengen tot 100 kilometer per uur wordt voor 70 procent beschikbaar gesteld voor woningbouw en enkele infrastructuurprojecten. Ook die ruimte wordt berekend met Aerius. De projecten VVZ Zaandam, Touwslager, de Eilanden van Hain, Poelenburg Oost, De Industrieel en het Hembrugterrein Noord zijn hiervoor aangemeld. VVZ Zaandam, Touwslager, de Eilanden van Hain, en De Industrieel lijken daarmee door te kunnen.

Niet meteen door

Door de snelheidsverlaging op de snelwegen verschuiven sommige verkeersbewegingen zich echter. Dit heeft tot gevolg dat op een enkele plek de stikstofdepositie juist is toegenomen en daarmee krijgen de projecten Poelenburg Oost en Hembrugterrein Noord zeker geen ruimte door deze maatregel. De hoop daarvoor is gevestigd op een nieuwe opkoopregeling voor de varkenshouderij, maar die zal nog wel een tijd onduidelijk blijven. Het omlaag brengen van de snelheid op de provinciale N-wegen is volgens de provincie niet zonder meet mogelijk, maar Zaanstad acht ze ‘niet onoverkoombaar problematisch’.

Polder Westzaan

Natuurbeleid is jaren geleden van het Rijk naar de provincies gegaan. Noord-Holland is het bevoegd gezag als het gaat om de instandhoudingsdoelen van de Natura 2000-gebieden en heeft daarvoor ‘gebiedstafels’ in het leven geroepen voor een gebiedsgerichte aanpak. De Polder Westzaan en Kennemerland Zuid krijgen daarbij prioriteit, omdat daar de grootste knelpunten liggen met de bouwopgave. Aan bod komen de industrie, de toekomst van de Polder Westzaan, de snelheid op N-wegen, saneringen van agrarische bedrijven, emissieloos varen, milieuzones en schoon bouwen.

Regionale toetsing

De provincie en het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn gestart met een regionale ADC-toets. Daarbij wordt de woningbouwopgave van een grotere regio bekeken. Met een regionale ADC-toets hoeft er niet per project beoordeeld te worden en kunnen projecten niet in theorie elkaars alternatieven vormen. Zaanstad neemt actief deel aan dit project. Het Rijk is sinds de PAS-uitspraak van de Raad van State bezig met het oplossen van de stikstofproblematiek en heeft extra middelen beschikbaar gesteld. Zaanstad heeft de projecten Zaandam Centrum en Kogerveld aangemeld.

Gemeentebreed

Daarnaast is er een aparte stikstofaanvraag gedaan voor een gemeentebrede aanpak. Deze laatste aanvraag is gedaan uit strategische overwegingen: een groot deel van de oplossingen is niet op gebiedsniveau te organiseren maar een brede aanpak kan meerder projecten verder brengen en de stikstofdepositie op de natuur verminderen. Onder de PAS kon een geringe toename in de stikstofdepositie afgedaan worden met een melding en dat is ook hier gebeurd. De minister zoekt nu naar mogelijkheden om de al gedane meldingen alsnog toestemming te kunnen verlenen, maar daar moet dan stikstofruimte tegenover staan die ergens vandaan moet komen.

Opkoopregeling veehouderij

Dat zal waarschijnlijk gebeuren door veebedrijven op te kopen. Dit zou een langdurig en onzeker traject kunnen zijn, maar kan uiteindelijk misschien een enkel project in Zaanstad, zoals het Hembrugterrein verder helpen, aldus de Zaanse nota. De demeente werkt ook mee aan landelijke regelgeving voor bijvoorbeeld salderen en het verleasen van stikstofruimte. Bij het ministerie wordt voortdurend aandacht gevraagd voor enkele knelpunten rondom de woningbouw in Zaanstad en het natuurherstel.

Ook die lobby kent vele speerpunten die in hoofdlijnen onder andere de volgende onderwerpen behandelen:

  • Meer druk op piekbelasters (bedrijven met een hoge stikstofuitstoot);
  • Een snelle start met de opkoopregeling veehouderij om belasting op natuurgebieden te verkleinen;
  • Een snelle afhandeling van het legaliseren van al eerdere gedane de meldingen;
  • Het invoeren van een drempelwaarde voor de ontwikkeling van woningbouw;
  • Een snelle doorontwikkeling van Aerius zodat de berekeningen inzichtelijker en realistischer worden.
  • Het versneld doorvoeren van de afschaffing van de verplichte miliueffectrapportage bij een passende beoordeling.
  • Een bijdrage in de vele extra kosten die Zaanstad moet maken voor alle extra onderzoeken en berekeningen.

Met name de projecten: Hembrugterrein, Poelenburg en Verkadebuurt vormen een grote uitdaging. Nog lang niet alle projecten zijn op dit moment berekend op stikstofuitstoot en mogelijk komen er nog meer locaties bij die zeer problematisch blijken te zijn.

Reacties